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成都:“小挂钩”带来乡村大振兴

发布时间:2018-09-13 浏览次数:

一座座掩映在竹林之中的农家小院,古朴而特色鲜明,安静而生机盎然。屋前修竹三两根,林下竹桌茶一杯,看的是青山耸翠,观的是田野烂漫,听的是鸟语蝉鸣。世外桃源一般的场景,正在一个普通的川西平坝村落——成都崇州竹艺村悄然变为现实。

“竹艺村的变化始于土地综合整治。”成都市国土资源局工作人员介绍。他所说的土地综合整治就是成都市从2008年以来实施的“小挂钩”项目。它的运作机理与增减挂钩相似,都是满足项目区内耕地面积不减、建设用地规模不增、建设用地布局优化、土地节约集约利用前提下进行的存量土地盘活利用;都强调在农民自愿前提下完成农房拆除、复垦还耕与新居建设,经验收合格后方可将节余建设用地指标调剂到建新区使用。不同之处在于,“小挂钩”项目仅在本乡镇范围内设置,建新区用地通常保留为集体建设用地。

经过10年的实践,成都市走出了一条以“小挂钩”为平台,建设新型农民集中居住区,改善农村整体面貌和农民生产生活条件,破解乡村振兴筹钱、用地、留人难题的新路子。

确保真金白银投向农村

63岁的成都市双流区胜利镇农民游显贵终于圆了他的别墅梦。“一家六口一分钱不出就分到一套250多平方米的新房,还有5万元的结余资金。”游显贵每次看着自己的房子,总是抿不住嘴角的笑容。

搬进新房,不但不花钱还有结余?胜利镇云华社区党支部书记杨海鸥说:“经过土地整理,扣除农民集中建房指标外,游显贵家还会结余不少土地面积,这部分土地按照政策规定价格加上政府的奖励补贴资金,就成了他家的结余资金。”

原来,云华社区159户村民中有447人参与了“小挂钩”项目。参与“小挂钩”的村民组建了土地股份合作社。合作社以村民自愿入股宅基地使用权证换取项目区内集体建设用地使用权证,以集体建设用地使用权向银行抵押融资,筹集资金自主实施新村建设项目。2015年,云华社区通过这种方式新村建设融资了7000万元。等项目完成后,节余的220亩“小挂钩”指标再由区政府保底收储,每亩支付给合作社“收储费”50万元,这一下就收入了1.1亿元。扣除建集中居住点需要的资金7000万,结余资金3000余万元可以用作合作社启动资金。“政府扶持与市场化相结合的方式,解决了我们发展中缺钱的难题。”对此,杨海鸥很满意。

67岁的双流区双坝村村民丁周长享有和游显贵一样的好运气。临近古稀,他不花一分钱,就从预制板搭成的小青瓦房搬进了217平方米的“豪宅”。双坝村党支部书记丁建平介绍说:“201312月,成都市确定在双坝村开展‘小挂钩’时,双坝村有271823名群众以宅基地使用权证入股的形式参与进来。”

“这几年双流区实施的土地综合整治项目基本都是采用这种以宅基地使用权证入股的形式来筹集发展资金的。”双流区土地开发整治中心负责人说。

实施乡村振兴战略,必须解决钱从哪里来的问题。数据显示,2013~2017年,仅农林水支出科目,全国一般公共预算累计安排就超过8万亿元。但依赖于政府财政的单线投入还远远不够。成都市很早便认识到这一点,一系列动作随即而至:2008727日,成都市国土资源局出台《集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,明确在市行政区域内,按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式,通过实施土地整理取得集体建设用地指标后所进行的集体建设用地流转。“这相当于为成都12390平方公里土地解了绑。”成都局相关负责人说。2008年,全国第一家农村产权交易机构——成都农村产权交易所正式挂牌运营;与此同时,成都在全国率先开展农村产权制度改革,对未确权到户的土地、房屋等集体资产进行了清产核资和股份量化。

“随着产权归属的逐渐明晰,新农村综合体建设可以将结余出的指标拿到农交所挂牌交易,也可以进行抵押融资,为新农村建设筹集到更多的资金。”成都局相关负责人介绍。事实上,在今年的中央一号文件中就有明确的要求,实施乡村振兴战略,必须把制度建设贯穿其中,要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,激活主体、激活要素、激活市场,着力增强改革的系统性、整体性及协同性。

中国社科院农村发展研究所研究员、研究生院教授冯兴元认为,搞活土地、农宅和各种集体资产的“资本化”,可以吸引和调动城乡社会资金进入农村,参与乡村振兴。

释放农村土地活力

大片的格桑花风中摇曳,在望不到尽头的绿植映衬下,尤显多姿。视线内一潭湖水静卧,远处还有褐红色的观景平台。一些憨态可掬的“熊猫”“黄牛”等景观小品让“空港花田”更加灵动。在一处高地,一群摄影爱好者正端着相机追逐呼啸而来的飞机。一位摄影爱好者告诉记者,这个位置拍摄飞机,在周围五颜六色的花和大片的绿植映衬下,壮美无比。

“空港花田”的绿道入口处,“云华村美丽幸福新村”的红色字牌映入眼帘。沿坡而上,娇艳的格桑花丛,不时遇到来此“打卡”的市民。来自胜利镇的黄女士告诉记者,今天专程带朋友来这里看景色,这儿已经是双流的地标风景了。“空港花田的部分土地就来自于此次参与‘小挂钩’的云华村。”杨海鸥说。

产业兴旺是乡村振兴的关键所在。成都市施行的“小挂钩”虽源自于增减挂钩,却也有很多不同之处在于。首先是审批层级的不同,增减挂钩由省级自然资源主管部门审批,“小挂钩”由市政府审批;其次是项目区范围不同,增减挂钩项目区可跨县级行政区设置,“小挂钩”项目区仅能在本乡镇范围内设置;第三也是最有优势的一点在于,建新区用地性质不同,增减挂钩的建新区用地通常要征收为国有建设用地,“小挂钩”的建新区用地通常保留为集体建设用地。“这在一定程序上保障了乡镇旅游、农业产业等用地需求,缓解了农村新产业新业态用地矛盾。”成都局相关负责人表示。

今年五一小长假,成都市民胡女士来到竹艺村住了两天。从做好规划出发,竹艺村依托山形地势,平整了道路,修葺了房屋,把“微景观”引入了院前屋后,这片拥有优良自然本底的林盘,被打造成为能够反映地域特色、时代风貌,错落有致又尊重村民生产生活习惯、便于发展相关产业的“幸福新村”。一片竹林掩映下,几栋基本建成的建筑勾勒出竹里的未来:一个集禅院食坊、文化客栈、野奢酒店、竹艺工坊于一体的竹禅文化度假村。生态宜居的环境不仅让村民住的安心,更引来了追求梦想和创作的“新村民”,为竹艺村注入了新的活力。

“以实施‘小挂钩’项目为切入点,改善乡镇基础设施和公共服务条件,使乡镇人口聚居达到一定规模,由此带来的需求倍增可以为产业发展奠定基础。”青杠树村村主任钟家旭说。他举例,青杠树村在2012年人均可支配收入只有14000多元,但经过5年的时间,到2016年便达到了23397元。这增加的近1万元收入从哪里来?首先是通过集体经营性建设用地试点,大力实施土地整理和流转,壮大了集体经济,通过集体经济分红的方式让农民有了财产性收入;其次是通过新农村建设,既改善了农村居住环境,又夯实了乡村旅游基础,通过一三产业融合互动,让农村变成景区,也让家家户户都能享受到乡村旅游带来的实惠。以前农村的土地就只有提供农产品这一个功能,但现在青杠树村从供给侧入手,围绕都市现代农业需求,既满足了都市人对“吃”的需求,还满足了都市人对“玩”的需求,让农业的内涵得到了延伸。

“如果能把这些村庄统一规划合并,集中居住,再把节省下来的集体建设用地置换,就可以建设大的工业园区,解决农村发展二产或三产的土地约束。”山西京龙科技农业有限公司总经理、执行总裁马东红认为,在保持耕地总量总体平衡的前提下,挖掘出大量的用于乡村振兴发展所需要的土地资源,有了土地资源,再允许这些土地资源与城市建设用地价值对等,以流转的方式就能吸引到大量的社会资本。

随着“小挂钩”项目加快建设,郫都区正促进传统农业向观光农业、生态农业等农文旅共融的新兴产业和新兴业态转型发展。截至目前,共带动发展规模以上养生养老中心、创意农业基地、农耕体验园160多家,实现农户产业化经营面积94%以上,农产品精深加工率达52%

“我们正拓展农业多功能和增值增效空间,努力推动三次产业联动发展,重点推动乡村旅游、川菜食品、文化创意等产业发展,着力延伸现代农业产业链、价值链。”郫都区政府相关负责人表示,2017年郫都区实现休闲农业与乡村旅游产值13.7亿元,接待游客超过650万人次。

让农民更有幸福感

领着城乡居民养老保险,每年还有“双七百”(每亩土地流转按700斤谷子和700斤麦子收益)的固定收益加股份分红。在青杠树村,村民徐富琴一家过着幸福滋润的日子。而徐富琴生活的改变,正是来自于村里成立集体资产管理公司完成挂钩指标入市交易之后,带来的村民持续增收红利。

“原来的旧房子是砖头房,漏风又漏雨,现在新房子不仅外观好看,而且结构都做了抗震加固处理。”永安镇双坝村村民丁坤人提到自己的新房子,乐得合不拢嘴。树竹林掩映之下,清一色的白墙黑瓦“小青瓦”建筑群。“怎么样?这是不是一个记得住乡愁的地方?”丁建平笑着说。

“更为重要的是,农民是乡村的主人,乡村是农民的家园,乡村振兴必须尊重农民,调动农民积极性主动性创造性。”双流区政府相关负责人说。为此,双流区形成了“五个自主”的模式。

“‘小挂钩’材料、施工队的选择都由村民投票决定。新村建设中的布局、外观风貌、户型结构等由合作社聘请专业公司设计,并反复征求村民意见后交由项目议事会决定,以最大程度满足村民需求。在土地综合整治过程中,各级政府是‘导演’,老百姓才是‘主角’。”丁建平介绍。

都江堰市鹤鸣村则通过村民议事会、村民小组等组织,由村民自主制定7+1”建设方面,分别是资金分配方案、项目规划资金方案、项目建设方案、两房建设方案、土地权属调整方案、宅基地复垦方案、安置点后续管理方案、产业发展方案。

“农民真正参与就能激发乡村振兴的强大活力。”成都市政府相关负责人说。在“小挂钩”项目的实施过程中,政府的角色发生了转变。涉及土地等重要事项均在符合相关规定的前提下由企业与农村集体经济组织及农户直接谈判协商,政府主要做好监管和服务,提供基础设施与公共服务。这使农民意愿得到更充分的表达,农民对居住、生活和生产方式有了更大选择权。(来源:中国自然资源报网)


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